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政府和社会资本合作（PPP）实施近十年来，对加快基础设施建设、改善公共服务、促进经济增长发挥了重要作用，但实践中也出现了一些亟待解决的问题。2023年11月，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）（以下简称"《意见》"），进一步明确了基础设施建设领域应用政府和社会资本合作新机制（以下简称"新机制"）须聚焦使用者付费项目、全部采用特许经营模式、合理把握重点领域、优先选择民营企业参与等总体要求。水利作为国家基础设施建设的优先领域，需要适应新机制提出的新要求、分析新机制应用现状与问题，研究提出应对措施与建议。

一、水利行业运用新机制面临的新形势

按照《意见》要求，水利项目运用政府和社会资本合作新机制须坚持以使用者付费为基础，以特许经营为框架，以民营企业为主要合作对象，以提升运营效率和质量为核心目标，确保项目规范发展、风险可控、可持续运营。

（一）进一步明确项目收益来源与自平衡要求

首先，必须明确以使用者付费作为项目收益的主要来源，项目收入应主要来源于直接向终端用户收费（如水费、电费），形成自平衡的商业模式，财政资金仅发挥补充、引导作用，不得承诺保底收益，严防新增地方政府隐性债务。其次，要严格按照特许经营模式组织实施，政府通过协议将水利项目的投资、建设、运营和维护权在特定期限和范围内授予社会资本方，明确双方的权利和义务边界，社会资本方需在协议框架内承担相应的投资风险和运营责任，确保项目全生命周期的规范管理和高效运作。再次，应优先选择民营企业作为合作伙伴，遵循《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》要求，在水利项目合作中，积极创造条件、加大支持力度，鼓励民营企业参与水利项目投资、建设和运营。

（二）进一步聚焦供水、水电等经营性水利项目

重点推进具有稳定经营性收入的项目，优先选择供水、水电等具备明确收费机制和长期收益预期的项目类型，科学评估项目现金流，确保项目自身收益能够覆盖建设运营成本，并形成合理回报。对于目前上午直接使用者付费来源的防洪治理、生态护坡、水土保持等公益类项目，原则上不得采用新机制，如确需实施，须通过统筹资源、捆绑打包等方式，将公益性项目与经营性项目有效结合，形成综合开发模式，例如，将生态护坡工程与周边土地开发、生态旅游等相结合，对水土保持项目探索实现水生态产品价值转化等，实现项目整体的经济可行性和可持续性。此类项目实施新机制须制定详细的收益提升计划和风险防控预案，确保新机制在水利项目中的运用既符合市场规律，又能切实推动水利事业的可持续发展。

（三）进一步强化项目商业化运营方向及风险防控

首先，要强化项目论证，通过深入开展市场需求分析，审慎预估水量、水价等关键参数，确保财务模型稳健可靠，并扎实做好可行性研究，杜绝为"上项目"而虚构收益的短视行为，从源头上保障项目的商业可行性。其次，要严格落实风险共担原则，明确商业风险由社会资本承担，激励其提升效率；法律赛事投注风险由政府承担或通过协议调整机制合理分担；不可抗力风险则由双方共担，构建公平稳定的合作基础。同时，要健全监管与调价机制，建立基于出水水质、供水安全、管网漏损率、服务满意度等关键绩效指标的监管体系，完善市场化、动态化的价格形成与调整机制，确保价格能够灵敏反映成本变化与资源稀缺程度，保护公众利益的同时，保障社会资本获得长期稳定的合理回报。

二、水利项目运用新机制现况、特征及原因分析

根据全国投资项目在线审批监管平台获取的数据，截至2025年7月，全国共登记开展政府与社会资本合作项目236个，覆盖交通、环保、水利等多个重点领域，形成总投资规模达1.13万亿元的基建投资体系，单个项目平均投资强度约48亿元。其中，水利项目运用新机制具体情况如下。

（一）水利新机制项目占比有所提升，但项目数量和规模仍偏低

2023年11月《意见》实施以来，水利项目运用新机制的数量和规模稳步上升。截至2025年7月，水利行业累计实施政府与社会资本合作新机制项目33个，占比14%，与《意见》实施前占比不足10%相比，有所提升。但相较交通（98个，占比41.5%）、环保（47个，占比19.9%）等基础设施行业，仍显偏低。从项目规模看，实施政府与社会资本合作新机制水利项目平均投资3.43亿元，较交通类项目（9.81亿元）低65%。对比交通领域基础设施建设项目，水利项目因公益性强、回报率不稳定等特性，导致使用者付费机制尚不健全、社会资本参与意愿较低，是其适用新机制略显乏力的主要原因。

（二）水利新机制项目的实施模式有所创新，但整体选择仍较为集中

水利新机制项目实施模式呈现出多样化探索态势，如，河北省玉田县全域地表水配置项目创新运用DBFOT（设计—建设—融资—运营—移交）模式，灵活结合设计、建设、融资、运营和转让等多个环节，为水利项目的全生命周期管理提供了新思路；河北省大厂县南水北调地表水厂及配套工程（一期）运用BOOT（建设—拥有—运营—移交）模式，增强了社会资本长期投资信心与资产维护动力。但总体看，33个项目中，采用BOT（建设—运营—移交）模式的有28个，占比84.8%；采用TOT（移交—运营—移交）模式的有3个，占比9.1%，这两种模式，因其相对成熟的运作框架和风险分担机制，仍是水利PPP新机制项目选取的主流模式。

（三）水利新机制项目吸引民营资本初见成效，但市场合作主体仍以国企为主

水利新机制项目在吸引民营资本方面取得一定进展。33个项目中，民营企业参与项目7个，占比21.2%，总投资额20.6亿元，项目规模相对较小，灵活性和创新性较强，如新疆绿翔建设工程集团全额投资3.19亿元建设霍城县果子沟河地下水库工程，为小型水利设施市场化运营提供了可复制样本。国有企业主导项目有26个，占比78.8%，总投资额102.7亿元，仍是当前水利新机制项目的主要参与力量，这与国有企业雄厚的资金实力、丰富的项目管理经验和较强的风险抵御能力密切相关，同时也体现了地方政府选择水利项目市场合作方的惯性与有限性。

（四）水利新机制运用集中在供水相关项目，在其他类型水利项目中的应用尚显不足

水利新机制项目在类型上高度集中，主要集中在供水项目及具有供水功能的水库项目，其中，供水项目17个，占比51.5%；水库工程15个，占比45.5%。这与新机制将政府和社会资本合作限定于有经营性收益、且实施使用者付费的项目有关。目前水利项目使用者付费的最重要来源即是水费收入，其他符合《意见》要求的项目，如具备发电功能的水利项目，虽有电费收入来源，但往往投资规模大、建设周期长、技术要求高，尤其是《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》（以下简称"《清单》"）要求具有发电功能的小型水利项目民营企业股权占比原则上不低于35%，无形中抬高了此类项目的准入门槛，目前全国投资项目在线审批监管平台尚无此类项目案例。

三、当前水利项目运用新机制面临的主要困难

水利领域运用政府和社会资本合作新机制，既是响应国家基础设施升级与公共服务提质增效的战略选择，也是破解水利投资难以满足实际需求难题的有效路径。但在实际操作中，水利项目运用新机制仍面临着一些困难。

（一）项目公益性与新机制经营性要求不相匹配。

（二）民营企业参与水利项目面临挑战。

（三）新机制配套制度建设较为滞后。

四、水利项目用好新机制的几点建议

《意见》对水利项目运用新机制给予了明确的赛事投注支持，为水利项目的资金筹集提供了新路径与新策略。为保障水利领域运用新机制发挥更大作用，建议从加强新机制实施顶层设计、破除新机制落地障碍、拓宽新机制支持水利领域等方面入手。

（一）加强顶层设计，明确项目边界与实施路径。

（二）破除落地障碍，持续深化关键领域改革。

（三）拓宽重点领域，探寻赛事投注支持和部门合作。