珠海经济特区土地管理条例

（修订草案）

目 录

第一章 总则

第二章 国土空间规划

第三章 耕地保护

第四章 土地征收

第五章 土地利用

第一节 建设项目用地预审与报批

第二节 用地管理

第六章 土地市场

第一节 政府调控

第二节 土地使用权出让和租赁

第三节 土地使用权转让、出租或转租、抵押

第四节 土地登记、发证

第七章 监督检查与法律责任

第八章 附则

第一章 总 则

第一条【立法宗旨】 为了加强土地管理，保护和合理利用土地资源，落实最严格的耕地保护制度，维护土地权益人的合法权益，促进经济和社会的可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规，结合珠海经济特区实际，制定本条例。

第二条【适用范围】 本市行政区域内土地的保护、开发、利用及相关管理活动，适用本条例。

第三条【政府职责】 市人民政府（以下简称市政府）统一领导全市的土地管理和监督工作。市政府实行土地管理决策机制，由市政府主要负责人召集会议集体讨论决定。

区人民政府（以下简称区政府）应当科学规划，严格管理，保护、合理开发土地资源，制止非法占用土地和破坏土地资源的行为。经济功能区管理机构履行区政府有关实施本条例的工作职责。

镇人民政府（以下简称镇政府）、街道办事处应当按照法定职责，做好辖区内的土地管理和监督工作。

横琴粤澳深度合作区根据土地保护、开发、利用及相关管理工作需要，确定土地管理部门及有关职责分工。

第四条【主管部门职责】 市自然资源主管部门负责全市土地管理和监督工作，组织实施本条例。

农业农村主管部门负责农村宅基地改革和管理相关工作，做好耕地质量管理相关工作。

发展改革、公安、财政、人力资源社会保障、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水务、国资、城市管理综合执法、政务和数据等相关单位按照各自的职能，协同市自然资源主管部门实施本条例。

第五条 【信息化建设】 市政府及市自然资源主管部门应当加强土地管理信息化建设，按照数字政府集约化建设要求，建立国土空间基础信息平台和自然资源一体化平台，实现国土空间规划、耕地保护、土地开发利用、不动产登记、土地调查、生态保护修复、储备土地、执法监督等全流程信息化管理，对土地利用状况和管理情况的监测监管提供支撑。

自然资源、发展改革、工业和信息化、人力资源社会保障、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水务、农业农村、政务和数据、不动产登记、税务等有关部门应当建立土地管理信息共享机制，实现土地管理数据共享和业务协同。

第六条【地籍管理】 市自然资源主管部门和市不动产登记机构应当建立健全地籍档案管理制度。

土地权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料。

第七条【工作经费】 国土空间规划、基础测绘、土地调查、土地档案管理、耕地和永久基本农田保护、土地开发整理、征地、土地信息化管理、土地执法等自然资源基础管理工作的经费应当列入本市年度财政预算，统筹安排。

第八条【监督机制】 市政府应当将土地利用计划的执行情况列为当年国民经济和社会发展执行情况的内容，向市人民代表大会或者其常务委员会报告。

第九条【公众参与】 市自然资源主管部门应当建立公众意见公开征集、反馈制度。鼓励市民对土地管理提出建议和意见，对土地法律、法规的实施进行监督，对违反土地管理法律、法规的行为进行检举和控告，有重大贡献的，应当予以奖励。

国土空间规划

第十条【规划衔接】 国土空间规划包括总体规划、详细规划、专项规划。下级国土空间规划应当符合上级国土空间规划；详细规划、专项规划应当服从总体规划；相关专项规划应当相互协同，并与详细规划做好衔接。

第十一条【国土空间规划效力】 经依法批准的国土空间规划是土地保护、开发、利用及相关管理活动的基本依据。不得在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。

国土空间规划必须严格执行，不得擅自修改；确需修改的，应当经原批准机关同意后，方可按照法定程序进行修改。

第十二条【总体规划编制要求】 编制国土空间总体规划应当细化落实国家、省、市发展规划提出的国土空间开发保护要求，科学有序统筹安排农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发保护的质量和效率。同时应当将土地变更调查中的村庄用地全部落实为建设用地，充分保障农村村民住宅建设用地需求和满足乡村振兴发展建设需要。

第十三条【各级总体规划审批流程】 市级国土空间总体规划由市政府组织编制，经市人民代表大会常务委员会审议后，报省人民政府批准。

区级国土空间总体规划由本级政府组织编制，经本级人民代表大会常务委员会审议后，报市政府批准。

镇级国土空间总体规划由本级政府组织编制，经本级人民代表大会常务委员会审议后，逐级报市政府批准。

第十四条【详细规划编制要求和审批流程】 详细规划应当对具体地块用途和开发建设强度等作出实施性安排，作为开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

城镇开发边界内的详细规划由市自然资源主管部门组织编制，报市政府批准。在城镇开发边界外，可因地制宜编制详细规划。其中在乡村地区，应从实际出发，由镇政府分类有序推进村庄规划编制，重点发展村庄可单独编制村庄规划，或多个村庄合并编制，或与镇级国土空间规划联合编制；城镇开发边界内及边界处已明确城镇化任务的村庄，可纳入城镇控制性详细规划统筹编制；其他村庄可制定 “通则式”规划管理规定。

第十五条【专项规划编制要求和审批流程】 专项规划应当体现特定功能，对国土空间特定区域、特定流域、特定领域的开发、保护和利用作出专门安排。不同层级、不同地区的专项规划可以结合实际选择编制的类型和精度。

专项规划由市自然资源主管部门或者其他相关主管部门按照职责分工组织编制。自然资源主管部门组织编制的，报市政府批准；其他相关主管部门组织编制的，按照有关规定审批。

第十六条【全域土地综合整治要求】 实施全域土地综合整治应当依据国土空间规划，优化生产、生活、生态空间格局，促进城乡要素平等交换、双向流动，形成良田比较集中、村庄布局优化、产业集聚发展、生态健康优美的土地保护利用新格局。

第十七条【利用原则】 土地利用管理应当坚持节约和集约用地。加强对闲置土地的管理，盘活存量建设用地，有计划地保护、开发、利用土地后备资源，提高土地利用率。

第十八条【土地利用计划】 市自然资源主管部门应当加强土地利用计划管理，对全市建设用地统一进行总量控制。

耕地保护

第十九条【耕地保护责任人】 各级人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人为第一责任人。

各级人民政府应当严格执行国土空间总体规划，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为非耕地，有计划地组织开发、复垦、整理符合质量要求的耕地，引导各类建设项目不占或者少占耕地。

农业农村主管部门加强耕地种植用途管控日常监督，对补充耕地质量进行鉴定，实施耕地质量稳定监督管理。

村民委员会、农村集体经济组织发现有违反耕地种植用途管控要求行为的，应当及时向镇政府（街道办事处）或者农业农村主管部门报告。

第二十条【耕地占补平衡】 本市依法实行耕地占补平衡机制。

除国家规定可不落实补充耕地的情形外，各类占用耕地行为导致耕地减少的，均应按规定落实占补平衡，补充与所占用耕地数量和质量相当的耕地。

造林种树、种果种茶等造成耕地减少的，以及农田基础设施、农村村民住宅建设依法依规占用耕地的，由区政府负责统筹落实补充耕地。

非农业建设经依法批准占用耕地的，由占用耕地的单位按照国家和省有关规定，负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照国家规定缴纳耕地开垦费并专款用于开垦新的耕地，或者通过调剂使用补充耕地指标的方式落实耕地占补平衡。耕地开垦费、补充耕地指标调剂的相关费用，应当作为建设用地成本列入建设项目总投资，并及时足额缴纳或者兑付。

第二十一条【耕地质量】 区政府应采取措施保护和提升耕地质量，按规定保障耕地管护费用，制定耕地和永久基本农田管护实施方案，明确种植管护职责、措施、标准、期限等要求，落实镇村以及土地承包经营者的责任。加强垦造和恢复耕地的质量建设，制定实施改土培肥方案，组织补充耕地主体、经营主体对补充耕地持续开展地力培肥和后期管护。

区政府应采取经济补偿、产业扶持等激励措施，引导农村集体经济组织或相关权利人持续耕种完成垦造或恢复的耕地，能够采取家庭承包的应当依法承包到户，鼓励用于适度规模经营和粮食生产，符合条件的应及时划入永久基本农田，逐步达到旱涝保收、高产稳产标准。

农业农村部门按规定做好耕地质量调查评价工作，会同同级自然资源主管部门建立耕地质量等级数据库，自然资源主管部门及时提供各类占用和补充耕地地块信息，农业农村主管部门负责核算本区域年度各类占用和补充耕地的平均质量等级。

第二十二条【永久基本农田管理】 各级人民政府应当建立永久基本农田管理制度，加强永久基本农田建设，将农田水利设施的建设列入市、区、镇社会经济发展年度计划，对永久基本农田进行改造、改良和保护。

建立永久基本农田保护领导任期责任制、动态巡查责任制、过错责任追究制、目标考核等制度，将永久基本农田保护作为政府领导任期目标责任制的内容之一。

第二十三条【永久基本农田保护】 永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

第二十四条【永久基本农田保护标志】 永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。镇政府（街道办事处）应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。

任何单位或者个人不得破坏永久基本农田保护标志。

第二十五条【保护责任及措施】 市、区、镇、村、组、户应当逐级签订永久基本农田保护责任书。土地承包经营责任人发生变更时，应当重新签订永久基本农田保护责任书。

区政府应当定期组织自然资源主管部门、农业农村主管部门以及其他有关部门检查永久基本农田保护情况。

第四章 土地征收

第二十六条【征收土地主体】 区政府是征收土地责任主体，组织实施本辖区范围内征收土地工作。

市自然资源主管部门负责全市征收土地工作的指导、监督和管理。

第二十七条【征收土地程序】 为了公共利益需要征收土地的，区政府应当依法完成征收土地预公告、土地现状调查及结果确认、社会稳定风险评估、征地补偿安置公告、征地补偿登记、征地补偿安置协议签订等前期工作后，方可提出征收土地申请。涉及成片开发建设需要用地的，应当编制土地征收成片开发方案。

自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建。违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。

第二十八条【征地补偿制度】 征收土地应当给予公平、合理的补偿。本市征收土地实行综合补偿制度，补偿的项目包括土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用（以下统称征收土地补偿费用），以及被征地农民的社会保障费用，有条件的地方可以安排农村留用地。

第二十九条【征地补偿费测算】 区政府确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门测算并落实征收土地补偿费用，以及被征地农民社会保障费用。其中地上附着物和青苗由镇政府（街道办事处）、被征地农村集体经济组织、地上附着物和青苗所有权人确认后分类列表，按照经批准的征地补偿安置方案套价，确认结果在被征地所在村民委员会公示三日。当事人对补偿有异议的，可以在公示结束之日起三日内提出异议，镇政府（街道办事处）应当在三日内进行核实并将结果书面告知异议人。

第三十条【征地补偿费预存制度】 申请征收土地的区政府在上报有批准权的人民政府审批前，应当将测算的征收土地补偿费用足额预存至土地补偿和安置补助费有关账户，将社会保障费用足额预存至收缴被征地农民社会保障资金过渡户，并保证专款专用。有关费用未足额预存到专门账户的，不得批准征收土地。

第三十一条【征地公告】 征收土地申请经依法批准后，区政府应当在收到批准文件之日起十五个工作日内，在拟征收土地所在的镇（街道）和村、村民小组范围内发布征收土地公告并组织实施，公告期不少于十个工作日，并采取拍照、录像、公证等方式留存记录。

第三十二条【征地补偿安置协议签订】 区政府组织镇人民政府（街道办事处）与拟征收土地的所有权人、使用权人（含青苗及地上附着物所有权人）签订征地补偿安置协议。涉及不同权利主体的，征地补偿安置协议中应当明确各权利主体利益，并附各权利主体签名或者盖章。征地补偿安置协议应当对交付土地的期限、条件、安置方式以及征收土地补偿费用支付期限等进行约定。

征地补偿安置协议签订期限内，个别确实难以达成协议的，区政府应当在申请征收土地时如实说明，并做好风险化解工作。

第三十三条【征地补偿安置决定及执行】 对个别未达成征地补偿安置协议的，由区政府在征收土地公告期满后，依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定，明确征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障以及交地期限等内容，并依法组织实施。

被征收土地的所有权人、使用权人（含地上附着物及青苗所有权人）未按照征地补偿安置协议交出土地，经催告仍不履行的，由区政府作出责令交出土地的决定，征收土地的所有权人、使用权人（含地上附着物及青苗所有权人）仍不交出土地，也不依法申请行政复议或者提起行政诉讼的，由区政府依法申请人民法院强制执行。

未签订征地补偿安置协议的被征收土地的所有权人、使用权人（含地上附着物及青苗所有权人）在征地补偿安置决定规定的期限内不交出土地的，也不依法申请行政复议或者提起行政诉讼的，经催告仍不履行的，由区政府依法申请人民法院强制执行。

第三十四条【征收土地专项费用支付】 区政府应当在征收土地公告期满之日起三个月内，足额支付征收土地补偿费用，并落实被征地农民社会保障费用。对个别未达成征地补偿安置协议的，支付征收土地补偿费用的期限自征地补偿安置决定作出之日起计算。

征收土地补偿费用、被征地农民社会保障费用等未按照规定足额支付到位或者提存公证的，不得强行征收、占用被征收土地。

禁止侵占、挪用征收土地补偿费用和其他有关费用。

第三十五条【集体经济组织征地补偿款的使用和监督】 土地补偿费、安置补助费由农村集体经济组织建立帐册，专户管理，财政主管部门应当会同镇政府（街道办事处）对其使用情况进行监督。

农村集体经济组织使用土地补偿费和安置补助费的，应当接受村民的监督。

第三十六条【未付补偿费统征土地的使用及补偿】 未支付地上附着物及青苗补偿费的统征土地，国家建设需要使用时，区政府应当发布用地公告，并依据市政府规定的地上附着物及青苗补偿标准进行补偿。用地公告发布后新增的农作物、放养物、鱼塘、建筑物、构筑物不列入补偿范围。

本条例所称统征土地，是指签订了征地补偿安置协议并付清了土地补偿费和安置补助费，已经市自然资源主管部门确认，土地所有权已被征收为国家所有的存量建设用地。

第三十七条【已付补偿费统征土地的使用】 已经支付了地上附着物及青苗补偿费的统征土地，国家建设需要使用时，区政府应当在开发建设前发出用地公告或者书面通知有关耕种单位或者个人，限期清理、搬迁。逾期不清理和搬迁的，区政府可以组织清理场地。

用地公告或者书面通知中应当同时明确对耕种单位或者个人的补偿事宜。

第五章 土地利用

第一节 建设项目用地预审与报批

第三十八条【农用地转用】 建设占用土地应当符合国土空间规划和土地利用计划，涉及农用地、未利用地转为建设用地的，应当依法办理农用地及未利用地转用审批手续。涉及征收土地的，应当同时提出征收土地申请，报有批准权的人民政府批准。

第三十九条【用地预审】 按照国家规定需要申请办理建设项目用地预审及规划选址的项目，应当按照规定提出用地预审与选址申请。

建设项目用地预审与选址意见书有效期为三年，自批准之日起计算。

第四十条【建设用地规划审批】 以划拨方式供地的,用地单位向市自然资源主管部门提出建设用地规划许可申请，经区政府批准后，市自然资源主管部门向用地单位同步核发建设用地规划许可证、国有土地划拨决定书。

以出让或者租赁方式供地的，用地单位应当与市自然资源主管部门签订国有土地使用权出让合同或者国有土地使用权租赁合同，并申请核发建设用地规划许可证。

第四十一条【取得建设用地规划许可后的禁止行为】 用地单位取得建设用地规划许可证后，应当完善相关手续，并按规定开发、利用土地，不得利用建设用地规划许可证对土地使用权进行抵押、转让、出租或其他处分行为。

第四十二条【建设用地规划许可证禁止涂改】 建设用地规划许可证不得涂改，否则无效。经批准用地单位更名或者建设用地规划许可证上记载的事项有误的，应当办理换发手续。

建设用地规划许可证与建设用地批准书合并办理后，不再核发建设用地批准书。历史已核发的建设用地批准书，自核发之日起有效期两年。建设用地批准书失效后，项目尚未动工开发建设，也未办理土地使用权登记的建设用地，由市自然资源主管部门报请市政府批准后，作出终止供地决定。

第二节 用地管理

第四十三条【农村留用地的利用】 农村留用地的开发利用应当遵循有利于农民生产、保障农民长远生计的原则。农村留用地应当符合国土空间规划管控要求，严格按照批准用途开发利用，不得用于商品住宅开发。

第四十四条【农村留用地的落实】 区政府、镇政府（街道办事处）应采取货币折算、物业置换等多种途径落实留用地安置，积极盘活低效留用地。

区政府可在充分调查、测算及论证的基础上，结合实际情况制定本辖区内留用地折算货币补偿标准。

第四十五条【宅基地申请】 符合“一户一宅”要求的本村集体经济组织成员可以按照珠海市规定的用地标准、建筑面积标准申请宅基地。

本村集体经济组织成员申请宅基地，应当以户为单位，向所在农村集体经济组织提出书面申请，依据国家规定的表决程序和比例要求，经本集体经济组织表决通过，并将申请宅基地的拟用地位置、面积和建设情况等在本村集体经济组织范围内进行公示，公示时间不少于五个工作日。逾期没有异议或者异议不成立的，经村（居）民委员会审查通过后，报送镇政府（街道办事处）开展各部门联审，镇政府（街道办事处）应当根据各部门联审结果进行审批，审批同意的，应当出具《农村宅基地批准书》和《乡村建设规划许可证》。

第四十六条【宅基地使用】 鼓励农村集体经济组织节约使用宅基地。农村集体经济组织可以通过组织集中建设农民公寓、农民住宅小区，保障本村集体经济组织成员居住权益。

按照前款集中建设的农民公寓、农民住宅小区参照国有建设用地使用权及房屋所有权登记办理不动产权登记。

第四十七条【临时用地使用】 建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的，由市自然资源主管部门批准。使用国有土地的，应当与市自然资源主管部门签订临时使用土地合同；使用农民集体所有土地的，应当与土地所属的农村集体经济组织或者村民委员会签订临时使用土地合同。土地使用者应当按照临时使用土地合同的约定支付临时使用土地补偿费。

临时用地期限一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年；法律、行政法规另有规定的除外。临时用地期限，从批准之日起算。

土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。

第四十八条【临时用地管理】 临时用地上只能修建临时建筑物，临时用地及地上建筑物不得转让、出租、抵押，不得用于经营性项目。

因城市建设需要，市自然资源主管部门可以提前收回临时用地。提前收回临时用地的，应退还剩余使用期限的临时用地补偿费（不计息）。

临时用地期满后，对土地使用者不作补偿。

第四十九条【土地置换或收回】 因公共利益需要、国土空间规划的调整，经市政府批准，市自然资源主管部门可以收回或者置换国有土地使用权，土地使用权人应当服从。

依照前款规定收回土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。享受过减免地价的土地，土地使用权的补偿按土地使用权人实缴地价与应缴地价比例折算。

依照本条规定置换土地的，市自然资源主管部门、区政府应当尽快制定置换土地选址方案，确定方案时间最长不超过一年。

第五十条【共有土地收回】 根据本条例第四十九条收回住宅小区范围内不涉及建筑物的属于业主共有部分土地使用权的，市自然资源主管部门应当组织区政府及有关部门拟定收地及补偿方案，并经论证后予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。权利人对收地及补偿方案享有陈述申辩和听证的权利。

市自然资源主管部门经报请市政府批准作出收回土地使用权决定后，应当及时公告。收地公告应当通过在收地范围张贴、本地主要媒体和政府网站公示等方式发布，公告期限不少于三十日，公告期满，即视为收回土地使用权决定已送达。收地公告应当载明收地事由、依据、收地范围、补偿方案、补偿登记办理方式和行政复议、行政诉讼权利等事项。收地补偿评估基准日为收地公告发布当日。

收地公告发布后，区政府应当组织镇政府（街道办事处）、居委会开展宣传、张贴公告，并与权利人协商收地补偿事宜。公告期满后，对未能就补偿事宜达成一致或无法联系的权利人，区政府可商请自然资源主管部门作出补偿决定，相关款项由区政府发放至权利人账户，权利人无正当理由拒绝受领或权利人不清、无法联系的，相关款项由区政府办理提存公证。

第五十一条【改变土地利用条件及用途】 依法改变建筑容积率等土地利用条件和土地用途的，应当与市自然资源主管部门签订国有土地使用权变更协议。其中，改变土地用途的，土地使用期限不超过新用途的最长期限，并扣除原已使用期限；改变土地利用条件的，土地使用期限不变。市政府另有规定的除外。

第五十二条【收回国有农、林、牧、渔、盐场及华侨农场土地】 经批准收回国有农、林、牧、渔、盐场及华侨农场的土地，参照征收农民集体土地的补偿标准给予公平、合理的补偿，并安排相应的社会保障费用。清场及补偿工作由区政府具体实施。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

收回国有农场或华侨农场土地使用权的，在批准收地前，区政府必须将拟收回土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知农场及所涉及的职工。对拟收回土地的现状调查结果，应当由农场及涉及的职工予以确认。农场和涉及的部分职工因客观原因无法确认或者拒不确认的，区政府应当在调查结果中注明原因，对调查结果采取见证、公证等方式留存记录，并在拟收回农场用地范围内公示，时间不少于十个工作日。公示期间有异议的，区政府应当及时核查处理并做好解释工作。

第五十三条【闲置土地处置工作职责分工】 市政府统一领导闲置土地处置工作。

区政府组织和统筹本辖区内闲置土地调查、认定和处置工作。

市自然资源主管部门负责闲置土地的调查、认定和处置等工作的组织实施。

其他有关部门、镇政府（街道办事处）依照各自职责，协同做好闲置土地调查、认定和处置工作。

第五十四条【闲置土地认定情形】 超过国有土地使用权有偿使用合同、国有土地使用权划拨决定书或者建设用地批准文书规定的动工开发期限满一年未动工开发的国有建设用地认定为闲置土地。国有土地使用权有偿使用合同、国有土地使用权划拨决定书或者建设用地批准文书未约定、规定动工开发期限，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。

不符合前款情形，但超过下列情形规定的动工开发期限满一年未动工开发的，也应当认定为闲置土地：

（一）国有土地使用权有偿使用合同、国有土地使用权划拨决定书或者建设用地批准文书未规定动工开发期限的，动工开发期限为一年，自国有土地使用权有偿使用合同生效、划拨决定书或者建设用地批准文书核发之日起计算。

（二）未签订或者办理国有土地使用权有偿使用合同、国有土地使用权划拨决定书或者建设用地批准文书的，动工开发期限为一年，自不动产权属证书颁发之日计算。

（三）通过转让方式取得国有建设用地使用权后，土地使用权人未与自然资源部门重新约定土地动工开发日期，动工开发期限自不动产权证颁发之日起算一年。

（四）2024年9月1日起，经法院裁定过户且具备过户条件的，买受人在一年内办理过户手续的，动工开发期限按本条第一项或第二项确定；超出一年未完成过户手续的，动工开发期限自裁定书作出之日起算一年。

（五）在2024年9月1日前经法院裁定过户且具备过户条件，但不符合本条第一项或第二项规定情形的，动工开发期限2024年9月1日起算一年。

第五十五条【闲置土地处置方案不一致的处理方式】 属政府原因造成土地闲置，且未能就闲置土地处置方案达成一致的，自然资源主管部门报区政府批准同意后可采取延长动工开发期限方式处置。

第五十六条【开竣工违约金】 土地使用权人因自身原因超出国有土地使用权出让（租赁）合同约定的动工开发时间建设或竣工时间完成建设的，应当承担开竣工违约责任，并按照国有土地使用权出让（租赁）合同的约定支付开竣工违约金。

依法征收土地闲置费的，可以不计收相应期间的开工违约金。

第五十七条【公用设施用地收回】 经核准报废的道路、铁路、机场、矿场、桥梁用地或者已经停止按批准的用途使用两年以上的道路、铁路、机场、矿场、桥梁、城市公共设施、已改为非军事用途的原军事设施用地等属于划拨用地的，经市政府批准后，由市自然资源主管部门收回土地使用权。

第五十八条【土地储备制度】 本市实行土地储备制度。土地储备工作由市自然资源主管部门负责管理，市土地储备机构具体实施。

市自然资源主管部门可以委托各区政府负责辖区范围内储备土地管理工作。

第五十九条【土地储备范围】 下列土地可以纳入储备范围：

（一）依法收回且原使用权已注销的国有建设用地；

（二）收购的国有建设用地；

（三）行使优先购买权取得的国有建设用地；

（四）已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；

（五）其他依法取得的国有建设用地。

第六十条【储备土地使用】 市土地储备机构对未纳入土地供应年度计划的储备土地可以根据国土空间规划组织前期开发，或通过出租、临时使用等方式加以利用。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。储备土地的临时利用应报市自然资源主管部门同意。

第六十一条【土地储备资金】 土地储备的资金来源：

（一）财政主管部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；
（二）财政主管部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；
（三）发行地方政府债券筹集的土地储备资金；
（四）经财政主管部门批准可用于土地储备的其他财政资金。

土地储备资金实行专项管理，用于土地储备和土地出让成本支出，不得用于经营性投资。任何单位或者个人不得挪用。

第六十二条【土地储备和土地出让成本】 土地储备和土地出让成本由以下部分组成：

（一）取得储备土地的费用，包括以征收、收回、购买、交还、置换等方式进行土地储备时，发生的征地、拆迁和收地补偿、购买资金、评估、依法缴纳的税费等费用；

（二）储备土地整理、开发、管理的费用；

（三）储备土地出让中的策划、推广、交易等费用；

（四）土地储备运作所发生的其他费用。

第六章 土地市场

第一节 政府调控

第六十三条【土地供应计划】 市自然资源主管部门根据国民经济和社会发展需要，会同有关部门编制年度土地供应计划，报市政府批准后向社会公布。

市政府应当建立土地市场调控体系，根据土地市场的实际情况，增加或者减少土地供应量，平衡供需关系。

第六十四条【土地市场动态监测分析】 市自然资源主管部门应当建立健全土地市场动态监测分析制度，对地价变化进行动态监测，定期发布土地供应、地价和交易信息。

第六十五条【地价标准】 市政府应当制定基准地价并向社会公布。基准地价原则上应当每三年全面更新一次，市自然资源主管部门应当根据市、区经济和社会发展以及国土空间规划的调整情况作出修订，组织听证和专家评审验收后，报市政府批准。

市自然资源主管部门可以在基准地价的基础上，制定标定地价并报市政府批准后向社会公布。

第六十六条【房屋征收】 房屋征收范围确定并公布后，房屋征收范围内实施下列行为不当增加补偿费用的，对增加部分不予补偿。
（一）新建、扩建、改建房屋及附属物；
（二）改变房屋、土地用途；
（三）房屋的分割、转让、租赁和抵押；
（四）已依法取得建房批准文件但尚未建造完毕的房屋的续建；
（五）其他不当增加补偿费用的行为。
区房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

第二节 土地使用权出让和租赁

第六十七条【土地出让或租赁标底或底价确定方法】 市自然资源主管部门应当对拟出让或租赁宗地的地价组织评估，根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。标底或者底价不得低于国家规定的最低价标准。

第六十八条【土地使用权出让方式】 国有土地使用权出让有下列情形之一的，应当在政府设立的公共资源交易平台以招标、拍卖或者挂牌方式公开进行：

（一）工业、物流仓储、商业、旅游、娱乐、商品住宅、酒店、办公、金融和加油站等经营性用地土地使用权的出让；

（二）同一宗用地上有两个以上意向用地者的。

除应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，可采取协议方式出让国有建设用地使用权。以协议方式出让国有建设用地使用权的，应当符合国家规定的协议出让条件和要求。

除商品住宅项目以及法律法规禁止租赁的其他情形外，其他项目用地可以通过国有土地租赁方式取得国有土地使用权。国有土地使用权的租赁依照国有土地使用权出让方式和程序办理。

第六十九条【土地使用权出让合同内容】 市自然资源主管部门与用地单位签订的国有土地使用权出让合同及国有土地使用权租赁合同，应当约定以下主要内容：

（一）地块位置；

（二）土地用途；

（三）出让（租赁）年限；

（四）地价（租金）及其支付方式、期限；

（五）土地利用条件，包括投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重等内容；

（六）项目动工开发期限、建设期限；

（七）可收回土地使用权的情形及收回土地使用权后对建筑物的补偿；

（八）土地使用权转让、出租或转租、抵押的条件；

（九）合同终止的情形；

（十）享受地价优惠的土地使用权转让时应当补交地价的情形；

（十一）违约责任。

国有土地使用权租赁合同，还应当约定租金的调整时间、幅度和方式，以及合同终止时地块上的建筑物、构筑物和附着物的处置方式等内容。

第七十条【土地出让年限】 国有土地使用权出让年限，依据土地使用权出让合同约定的起止时间确定，但不得高于本市规定相应用途的最高年限。

因政府迟延交付出让土地或者强制性调整规划的，应当签订补充协议，调整土地出让年限起算时间。

第七十一条【土地使用权租赁】 国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过二十年。

第七十二条【集体经营性建设用地】 国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地使用权可以依法流转。鼓励乡村休闲旅游、农产品加工、乡村商贸流通等乡村重点产业和项目，以及一二三产业融合发展项目，使用集体经营性建设用地。

农村集体经济组织依法将前款规定的集体经营性建设用地使用权出让、出租的，应当在镇政府（街道办事处）的见证下，经本集体经济组织成员大会或成员代表大会三分之二以上成员或者成员代表同意并签字确认后，由本集体经济组织形成书面意见，在出让、出租前不少于十个工作日报区政府审核，区政府应当审核该方案是否符合规划条件或者产业准入和生态环境保护要求等，并自收到之日起五个工作日内提出意见。

农村集体经济组织将前款规定的集体经营性建设用地使用权出让、出租的，应当通过政府设立的公共资源交易平台进行交易，纳入公共资源交易平台体系。确定土地使用者后，双方应当签订书面合同，依法办理有关登记手续，并报市自然资源主管部门备案。

第三节 土地使用权转让、出租或转租、抵押

第七十三条【房地一体转让】 土地使用权转让时，土地使用权出让（租赁）合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。

土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。

地上建筑物、其他附着物所有权转让时，其使用范围内的土地使用权随之转让。

第七十四条【划拨土地转让】 地上有合法建筑物的划拨土地使用权转让或者符合协议出让情形申请转变出让方式的，应当经区政府批准，按照依法受理地价补缴申请时国家、省有关规定缴纳土地使用权出让金。土地使用权出让金的具体计算方式由市政府另行制定。

除个人单套住宅以外，划拨土地使用权经批准转让的，应当在政府设立的公共资源交易平台公开交易。

未按批准的用途进行建设、使用的划拨土地使用权，禁止转让。

第七十五条【土地使用权出租】 已按照合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，该土地使用权可以出租。

出租人和承租人应当签订书面合同。土地使用权出租的期限不得超过二十年，且不得超出土地使用权剩余使用年限。

第七十六条【土地使用权抵押】 为向金融机构贷款或者为担保履行其他债务的需要，土地使用权人可以将土地使用权设定抵押，但法律、法规禁止抵押的除外。

根据前款的规定，为履行其他债务需要设定的土地使用权抵押，因其债权债务合同或者抵押合同被认定为无效而导致抵押登记无效，由此产生的法律责任由当事人承担。

第七十七条【转让、转租、抵押国有承租土地使用权条件】 转让、转租、抵押国有承租土地使用权，应当同时具备下列条件：

（一）已办理国有土地使用权登记；

（二）已按照国有土地使用权租赁合同约定完成建设；

（三）已按照国有土地使用权租赁合同约定支付租金。

国有承租土地使用权的转租期不得超过二十年，且不得超过国有承租土地使用权剩余年限。

第七十八条【国企划拨用地收回】 市属国有企业、集体企业和国有经济成份占主导地位的企业持有的未按规定进行建设的国有划拨土地使用权，在企业改制时，应当将该国有划拨土地使用权从改制企业中剥离，经市政府批准后，由市自然资源主管部门收回。

第七十九条【划拨土地使用权抵押】 未完成项目建设的国有划拨土地使用权禁止抵押。

划拨土地使用权抵押合同应当约定实现抵押权时须优先补交地价、进入政府设立的公共资源交易平台公开交易（个人单套住宅以外）等条款，抵押权人应当向市不动产登记机构提交书面承诺书。

第四节 土地登记、发证

第八十条【土地登记】 市不动产登记机构负责办理土地所有权和使用权的登记、发证工作。

土地使用权出让、租赁、转让和抵押的，应当向市不动产登记机构申请办理登记，并依照有关不动产登记的法律、法规执行。

第八十一条【不视为土地使用权转让的行为】 下列情形，不视为土地使用权转让行为：

（一）单位或者个人竞得政府通过招标、拍卖、挂牌方式出让的土地使用权后，在办理建设用地规划许可证前，为开发本地块首次成立全资单项开发企业，将土地权属登记至新成立的开发企业名下的；

（二）因离婚而使土地使用权由原夫妻一方取得的；

（三）家庭成员共有土地使用权分割的；

（四）农村集体经济组织名下的农村留用地变更到该农村全体村民的全资股份合作企业及其全资下属企业名下的。

前款第（四）项农村留用地变更到该农村全体村民的全资股份合作企业及其全资下属企业名下的，应当在镇政府（街道办事处）的见证下，经本集体经济组织成员大会或成员代表大会三分之二以上成员或者成员代表同意并签名确认，报区政府集体资产管理部门审核同意。

第八十二条【土地查封】 有强制执行权的机关对土地使用权实施查封或者进行实体处理前，应当查明土地权属情况。查封或者处理土地使用权的法律文书中应当载明土地的权利人、土地权属证号或者建设用地规划许可证证号、地块位置、面积、用途、土地使用权性质。

有强制执行权的机关对土地使用权进行查封（包括预查封、轮候查封）应当明确查封的期限。查封期限届满未办理继续查封手续的，查封的效力消灭，市自然资源主管部门、市不动产登记机构应当直接注销查封登记。

第八十三条【土地查封审查】 土地使用权的预查封、查封登记手续分别由市自然资源主管部门、市不动产登记机构负责办理。

市自然资源主管部门、市不动产登记机构在办理协助执行事项时，应当将生效法律文书中的要求协助执行的内容与登记信息进行核对。凡要求协助执行的内容中被执行人及其被执行土地的权利人名称、证号、面积等与登记信息一致的，不作实体审查，及时协助执行；不一致的，可以向该执行机关提出书面的审查建议。

第八十四条【涉及土地使用权的强制执行】 对有强制执行权的机关以处置土地使用权为目的，要求市自然资源主管部门、市不动产登记机构协助执行的事项，有下列情形之一的，应当与市自然资源主管部门协商：

（一）划拨土地使用权；

（二）集体土地使用权；

（三）未交清地价的土地使用权。

第八十五条【土地使用权上设定的抵押权行使】 市自然资源主管部门在依法收回土地使用权的过程中，如果该土地使用权已依法设定抵押的，基于法定事由土地使用权被收回后，原该土地使用权的抵押效力及于该土地使用权的土地补偿权益。抵押权人对土地补偿权益仍享有优先受偿权，但依法无偿收回土地使用权的除外。

第八十六条【被查封土地使用权收回】 市自然资源主管部门在依法收回土地使用权的过程中，如果该土地使用权已依法查封的，对已查封的土地使用权，市自然资源主管部门必须商请查封机关同意。该土地使用权的查封效力及于该土地使用权的替代物、收地补偿权益，由原查封机关作出查封该替代物、收地补偿权益的法律文书。

第七章 监督检查和法律责任

第八十七条【土地监察制度】 市自然资源主管部门应当建立健全自然资源执法监督制度，完善行政执法责任制、执法责任追究制等制度，对单位或者个人违反土地管理法律、法规的行为实施监督检查。

市自然资源主管部门可以聘请自然资源监察专员，参与对单位或者个人违反土地管理法律、法规的行为的监督检查。

市农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查。

第八十八条【登记保存措施】土地执法监督人员在执法过程中，对用于违法活动的机械、工具、设备等，可以采取登记保存措施。

第八十九条【信用监管】 自然资源主管部门应当会同有关部门建立信用监管、动态巡查等机制，加强对建设用地供应交易和供后开发利用的监管，对建设用地市场重大失信行为依法实施惩戒，并依法公开相关信息。

第九十条【法律责任指引】 凡本条例涉及的禁止行为需要追究责任，而法律、法规已有具体规定的，从其规定；法律、法规没有具体规定的，按照本条例的规定处理。

第九十一条【破坏、损毁或者擅自移动、改变永久基本农田标志法律责任】 违反本条例的规定，破坏、损毁或者擅自移动、改变永久基本农田标志的，由市自然资源主管部门责令恢复原状，或者责令赔偿重新设立永久基本农田标志所需费用。

第九十二条【没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的建筑处理】 市自然资源主管部门依法没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交区政府。对没收的建筑物和其他设施，区政府可以决定拆除或者保留；决定保留的，应当依法办理土地使用手续。

第九十三条【裁执分离】 市自然资源主管部门对涉及退还土地、没收或拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施、恢复土地原状等行政处罚决定申请人民法院强制的，人民法院对符合强制执行条件的，可以裁定由土地违法行为所在地镇政府（街道办事处）组织实施。

第九十四条【公职人员法律责任】 市自然资源主管部门、市农业农村主管部门及其工作人员应当依法行政，严格执行国家土地管理的法律、法规和政策。凡滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，不执行和不遵守土地管理的法律法规，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

附 则

第九十五条【实施时间】 本条例自 年 月 日起施行。