ZFGS-2024-15

珠府〔2024〕70号

珠海市人民政府关于印发珠海市闲置土地处置实施细则的通知

各区政府（管委会），市政府各部门、各直属机构：

《珠海市闲置土地处置实施细则》已经十届市政府第67次常务会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。执行中遇到问题，请径向市自然资源局反映。

珠海市人民政府

2024年8月21日

珠海市闲置土地处置实施细则

第一章 总则

第一条 为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《珠海经济特区土地管理条例》《闲置土地处置办法》等有关规定，结合本市实际，制定本实施细则。

第二条 本市行政区域内（不含横琴粤澳深度合作区）闲置土地的调查、认定和处置，适用本实施细则。

第三条 闲置土地处置应当符合国土空间规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。

闲置土地认定和处置以宗地为单位。国有建设用地使用权有偿使用（划拨）合同或者划拨决定书、建设用地批准文书、不动产权证中的宗地划分不一致的，以国有建设用地使用权有偿使用（划拨）合同或者划拨决定书中的宗地划分为准。

第四条 国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用（划拨）合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发期限满一年未动工开发的国有建设用地，应当认定为闲置土地，土地闲置时间自超过动工开发期限满一年之日起算。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地，土地闲置时间自中止开发建设满一年之日起算。

第五条 动工开发期限按下列方式核定：

（一）国有建设用地使用权有偿使用（划拨）合同、划拨决定书或者建设用地批准文书有约定、规定动工开发期限的，从其约定、规定。

（二）国有建设用地使用权有偿使用（划拨）合同、划拨决定书或者建设用地批准文书未约定、规定动工开发期限的，动工开发期限自交地确认书确认交地之日起算一年。无交地确认书的，自国有建设用地使用权有偿使用（划拨）合同生效、划拨决定书或者建设用地批准文书颁发之日起算一年，签订或者办理了国有建设用地使用权有偿使用（划拨）合同、划拨决定书的，依照国有建设用地使用权有偿使用（划拨）合同、划拨决定书进行认定，否则以建设用地批准文书进行认定。

（三）未签订或者未办理国有建设用地使用权有偿使用（划拨）合同、划拨决定书或者建设用地批准文书的，动工开发期限自不动产权证颁发之日起算一年。

（四）法院裁定过户且买受人在一年内办理过户手续，国有建设用地使用权人与自然资源部门重新约定土地动工开发期限的，动工开发期限按本条第一项规定核定；未与自然资源部门重新约定土地动工开发期限的，动工开发期限自不动产权证颁发之日起算一年。一年内未完成过户手续的，动工开发期限自裁定书作出之日起算一年。

（五）本实施细则出台前经法院裁定过户但未办理过户手续，且不符合本条第一项至第三项规定情形的，动工开发期限自本实施细则施行之日起算一年。

（六）法律、法规规定的其他情形。

第六条 市人民政府统一领导闲置土地处置工作。

区人民政府组织和统筹本辖区内闲置土地调查、认定和处置工作，建立健全联席会议审议制度。

自然资源部门负责闲置土地的调查、认定和处置以及土地闲置费核定等工作的组织实施。

税务部门负责土地闲置费具体征收工作。

发展改革、住房城乡建设、招商等主管部门、人民法院、不动产登记机构、工业园区管委会、镇人民政府、街道办事处、村（居）委会，依照各自职责，协同做好闲置土地调查、认定和处置工作。

经济功能区管理机构履行区人民政府组织统筹闲置土地调查、认定和处置有关工作的职责。

第二章 调查和认定

第七条 自然资源部门发现有涉嫌构成本实施细则第四条规定情形的，应当及时启动调查程序，填写调查登记表，并自填写调查登记表之日起组织调查取证。

第八条 自然资源部门开展闲置土地调查工作时，可以采取下列措施：

（一）询问国有建设用地使用权人及其他相关人员；

（二）现场勘测、拍照、摄像并制作现场勘验笔录；

（三）查阅、复制被调查宗地的有关用地审批文件、土地权利文件和资料；

（四）要求国有建设用地使用权人就有关情况作出说明，并提供相关材料；

（五）向土地所在地区人民政府、镇人民政府、街道办事处、工业园区管委会、村（居）委会、区以上发展改革、住房城乡建设等行政主管部门和不动产登记机构调查土地的有关情况；

（六）其他合法方式。

国有建设用地使用权人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查，不得拒绝或者阻挠。

第九条 自然资源部门应当自填写调查登记表之日起五个工作日内向国有建设用地使用权人作出《闲置土地调查通知书》，《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址等基本情况；

（二）涉嫌闲置土地的基本情况；

（三）涉嫌闲置土地的事实和依据；

（四）调查的主要内容及提交材料的期限；

（五）国有建设用地使用权人的权利和义务；

（六）其他需要调查的事项。

国有建设用地使用权人应当在收到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

第十条 有下列情形之一的，国有建设用地使用权人应当向自然资源部门提供包括但不限于以下情形的土地闲置原因说明材料：

（一）因政府未按照国有建设用地使用权有偿使用（划拨）合同或者划拨决定书、建设用地批准文书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因政府供应土地权利不清、安置补偿未落实到位、存在法律经济纠纷、规划条件不明确、不具备动工开发基本条件，致使国有建设用地使用权人无法动工开发的；

（三）因土地利用总体规划、城乡规划、国土空间规划依法修改或土地利用现状变更，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用（划拨）合同或者划拨决定书、建设用地批准文书、不动产权证约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，但因国有建设用地使用权人主动申请导致的除外；

（四）因省级以上行政机关出台相关政策文件，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（五）因土地上存在与政府及其部门行为相关的群众信访事项等造成无法动工开发或中止开发建设的；

（六）因区级以上人民政府及其部门提出停止动工造成无法动工开发或中止开发建设的，但因国有建设用地使用权人违法行为导致的除外；

（七）因军事管制、文物保护等无法动工开发或中止开发建设的；

（八）因自然灾害等不可抗力造成无法动工开发或中止开发建设的；

（九）处于司法查封期间的；

（十）政府及其部门的其他行为。

第十一条 有本实施细则第十条规定所列情形之一的，自然资源部门可以向区以上住房城乡建设、发展改革、生态环境、文物保护、军事等部门及工业园区管委会、镇人民政府、街道办事处发出协助调查函，各单位应当自收到协助调查函之日起十五日内提供复函及书面证明材料，明确是否存在有关部门行为造成国有建设用地使用权人动工开发延迟以及行为影响的具体时间段，配合自然资源部门对土地进行闲置调查及认定，并应当对其提供的证明材料的真实性负责。

特殊情况需要延期提供复函或书面证明材料的，应当自收到协助调查函之日起十五日内书面向自然资源部门说明延期理由，且延期不得超过七个工作日。

闲置情况复杂的，由自然资源部门提请区人民政府召开联席会议审议认定。

第十二条 国有建设用地使用权人拒绝调查取证或者采取暴力、威胁的方式阻碍自然资源部门调查取证的，自然资源部门可以提请公安机关、检察机关、监察机关或者相关部门协助，并向区人民政府或上一级自然资源部门报告，必要时向市人民政府报告。

第十三条 在人民法院查封前已依法构成闲置土地的，由自然资源部门依法依规追究国有建设用地使用权人及相关责任人承担闲置土地起算时点至查封前相应的违法违约责任。人民法院查封期间不作为动工违约期，不计入闲置土地计算时间。

人民法院查封、处置后，土地权属未发生变更的，动工违约期自人民法院查封解除之日起继续计算，与查封前的动工违约期累计；土地权属因人民法院处置发生变更的，动工违约期自权利主体变更之日起重新计算，核定动工开发期限参照本实施细则第五条规定执行。

人民法院作出允许国有建设用地使用权人依法动工开发通知书的，自通知书送达之日起，国有建设用地使用权人无正当理由未动工开发的，相应查封期间计入闲置土地计算时间，与查封前的动工违约期累计。

第十四条 有下列情形之一的，在作出《闲置土地认定书》前经自然资源部门负责人批准，终止调查：

（一）调查过程中，发现现状已不符合本实施细则第四条规定情形的；

（二）其他依法依规应当终止调查的。

第十五条 经调查核实构成闲置土地的，自然资源部门应当自《闲置土地调查通知书》送达之日起六十日内向国有建设用地使用权人作出《闲置土地认定书》并抄送纪检监察机关、金融监管部门和不动产登记部门。

第十六条 《闲置土地认定书》应当载明以下事项：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）闲置土地的基本情况，包括土地坐落、土地面积、土地用途、土地取得方式、国有建设用地使用权有偿使用（划拨）合同编号或者划拨决定书编号、建设用地批准文书文号、不动产权证号以及约定（规定）的动工开发期限等；

（三）认定土地闲置的事实和依据；

（四）闲置原因及认定结论；

（五）认定闲置土地的机关及认定日期；

（六）其他需要载明的事项。

第十七条 《闲置土地认定书》送达后，自然资源部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府及其部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府及其部门。

闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关公开信息。

第三章 处置和利用

协商处置

第十八条 符合本实施细则第四条第二款规定情形或因第十条第一项至八项、第十项规定情形造成土地闲置的，闲置土地处置方案可以选择下列方式：

（一）延长动工开发期限。自闲置土地处置方案批复之日起十个工作日内签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任；本实施细则第二十一条第二款另有规定时限的，从其规定。从补充协议签订之日起，延长动工开发期限最长不得超过一年。逾期未签订补充协议的，由自然资源部门书面告知动竣工开发期限及违约责任。

（二）调整土地用途、规划条件。调整土地用途、规划条件应当符合国家、省、市现有政策规定，按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴地价款。改变用途后的土地利用必须符合国土空间规划。

（三）由政府安排临时使用。国有建设用地使用权人提出申请的，可由国有建设用地使用权人负责建设、养护临时绿地、广场或临时用作停车场等，待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年。临时使用期间不计入土地闲置时间及动竣工违约期，不计收地价款及临时使用土地补偿费，收益归国有建设用地使用权人。临时使用期限届满，用地单位应当在三十日内清理场地，具备动工开发条件的应及时完善动工开发相关手续并动工开发建设。

（四）协议收回国有建设用地使用权。划拨用地的土地使用权不予补偿，已缴交的土地成本费用予以返还（不计利息）；企业自身原因造成闲置的，退还已缴交的地价款（不计利息），并应扣除开竣工违约金；非企业自身原因造成闲置的，土地使用权按不高于《闲置土地认定书》送达之日的土地市场评估价予以补偿。建设用地上有合法建设行为的，给予开发投入成本评估补偿。本实施细则中按评估价予以补偿的，均应以评估价为重要参考并履行集体决策程序。

（五）置换土地。对已缴清土地价款，且因规划依法修改造成闲置的，在征询区级以上发展改革、投促等部门意见后，可为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。

（六）自然资源部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

除本条第一款第四项规定外，动工开发期限按照新约定、规定的时间重新起算，竣工期限相应顺延。涉及土地出让年限调整的，应按照规定办理。

第十九条 符合本实施细则第四条第二款规定情形或因第十条第一项至八项、第十项规定情形造成土地闲置的，自然资源部门应当自送达《闲置土地认定书》之日起三十日内拟定闲置土地处置的初步方案，自送达《闲置土地认定书》之日起六十日内与国有建设用地使用权人协商确定闲置土地处置方案。

闲置土地依法设有抵押权或者被采取司法查封等限制土地权利措施的，还应当通知抵押权人或采取限制措施的机关参与拟订处置方案。闲置土地处置方案涉及住房城乡建设等行政主管部门职能的，应当同时征求相关行政主管部门的意见。

第二十条 达成闲置土地处置方案的，由自然资源部门报区人民政府批准同意后，会同有关部门组织实施。采取本实施细则第十八条第一款第二项、第五项规定方式处置的，经区人民政府审查同意后，还应当报经市人民政府批准。

情况复杂且因国有建设用地使用权人无正当理由导致不能在规定期限内协商达成一致的，可以采取以下方式处置：

（一）经本级自然资源部门负责人批准，可以适当延长处置期限，但延长期限不得超过三十日，情况特别复杂的除外。

（二）符合本实施细则第四条第二款规定情形或因第十条第一项至八项、第十项规定情形造成土地闲置，且不以第十八条第一款第四项规定方式处置的，可由自然资源部门报区人民政府批准同意处置方案后，会同有关部门组织实施；采取本实施细则第十八条第一款第二项、第五项规定方式处置的，经区人民政府审查同意后，还应当报经市人民政府批准。

第二十一条 符合本实施细则第十条第一项至第七项、第十项规定情形且采取第十八条第一款第一项、第三项规定方式处置的，闲置土地处置方案应明确消除相应闲置原因的具体责任部门并限期消除。

相应闲置原因消除之日起五个工作日内，责任部门应书面告知自然资源部门及国有建设用地使用权人；自然资源部门自收到书面告知之日起五个工作日内函告国有建设用地使用权人办理相关手续；国有建设用地使用权人应自收到自然资源部门书面告知之日起十个工作日内签订补充协议并申请办理动工开发相关手续。

相应闲置原因消除之日至责任部门书面告知送达国有建设用地使用权人期间，计入相应闲置原因影响时间段；国有建设用地使用权人自收到责任部门书面告知之日起至签订补充协议期间，以及自然资源部门书面告知的动工开发期限不计入土地闲置时间，逾期的除外。

第二节 行政处置

第二十二条 除本实施细则第四条第二款、第十条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：

（一）超过动工开发期限满一年未动工开发的，由自然资源部门报经区人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照本实施细则第二十四条规定的标准征缴土地闲置费，并向税务部门推送《征缴土地闲置费决定书》等费源信息。

（二）超过动工开发期限满两年未动工开发的，由自然资源部门报经有批准权的人民政府批准同意后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

对于闲置认定时因企业自身原因超期未动工开发已达两年的闲置土地，按照本条第一款第二项规定方式处置。

第二十三条 根据本实施细则第四条第一款规定情形认定的闲置土地，经调查和认定，一定期限内存在第十条第一项至八项、第十项规定情形的，扣除相应情形影响时段后符合本实施细则第二十二条规定情形的，从其规定处理。

第二十四条 土地闲置费按照国有建设用地使用权人实际应缴土地价款本金（不包含滞纳金及利息）或应缴划拨土地成本费用总额的百分之二十计征。

第二十五条 自然资源部门作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人拟作出决定的事实、依据，以及享有陈述申辩和要求听证的权利。

国有建设用地使用权人要求听证的，应当自收到告知书之日起五个工作日内提出，自然资源部门应当依法组织听证。

第二十六条 在自然资源部门送达《征缴土地闲置费决定书》或者《收回国有建设用地使用权决定书》前企业依法依规动工开发的，闲置土地处置程序终止，不再收取闲置费或者无偿收回土地使用权。法律法规规章和国家、省有关政策另有规定的，从其规定。

第二十七条 《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当载明以下事项：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）违反法律法规规章、国有建设用地使用权有偿使用（划拨）合同、划拨决定书、建设用地批准文书的事实和证据；

（三）作出决定的种类和具体依据；

（四）决定的履行方式和期限；

（五）注销或变更不动产权证书、建设用地批准文书期限；

（六）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（七）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；

（八）其他需要载明的事项。

第二十八条 国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，向税务部门申报缴纳土地闲置费，并由税务部门开具缴费凭证；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到不动产登记机构办理国有建设用地使用权注销登记，交回不动产权证。

国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二十九条 国有建设用地使用权人逾期未对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》申请行政复议、提起行政诉讼，也不履行相关义务的，有关部门可以采取下列措施：

（一）申请人民法院强制执行征缴土地闲置费；

（二）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回不动产权证的，不动产登记部门直接公告注销国有建设用地使用权登记和不动产权证。

第四章 监管和责任

第三十条 自然资源部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府及其部门的行为造成土地闲置：

（一）土地权利清晰；

（二）安置补偿落实到位；

（三）没有法律经济纠纷；

（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；

（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。

第三十一条 国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，及时向自然资源部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况。

国有建设用地使用权人应当在施工现场设立建设项目公示牌，公布建设用地使用权人、建设单位、项目动工开发、竣工时间和土地开发利用标准等。

第三十二条 自然资源部门应当建立闲置土地动态巡查、建档和统计台账制度，对闲置土地的认定情况进行公示，录入土地市场动态监测与监管系统备案，并对闲置土地处置利用情况进行跟踪监督和更新相应信息。

任何单位和个人可以对闲置土地进行举报和反映情况。

第三十三条 依法收回的闲置土地，自然资源部门应当依法注销建设用地批准文书，纳入国有空闲地管理。

符合储备规定的用地纳入政府土地储备，结合土地供应计划重新供应。

对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，可委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。

第三十四条 土地闲置费纳入财政预算管理，征收的土地闲置费按照规定的预算级次缴入同级国库。区人民政府应当设立闲置土地管理专项资金，专项用于闲置土地管理基础信息化建设以及调查、取证、测量、评估等闲置土地认定、处置工作，并接受审计、监察等机关的监督检查。

第三十五条 人民法院发布拍卖、变卖闲置土地公告前，通知自然资源部门提供涉案土地相关信息的，自然资源部门应在收到人民法院通知之日起十个工作日内提供相应材料信息，并就缴纳土地相关费用主体事项提出意见建议。

在闲置土地处置完毕之前，自然资源部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不动产登记机构不得办理认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记，符合本实施细则第十条第一项至八项、第十项规定情形以及人民法院拍卖、变卖或者裁定过户的除外。

第三十六条 区以上住房城乡建设、发展改革、生态环境、文物保护、军事等部门或工业园区管委会、镇人民政府、街道办事处未按本实施细则第十一条第一款和第二款规定向自然资源部门提供复函及书面证明材料，导致认定与事实不符的，自然资源部门可将相关线索移交纪检监察机关，追究相关工作人员责任。

有关部门及其工作人员违反本实施细则，有下列情形之一的，依法给予处分；造成损失的，应当依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反本实施细则第三十条规定供应土地的；

（二）违反本实施细则第三十五条规定受理用地申请和办理不动产权登记的；

（三）违反本实施细则不如实核定和征缴土地闲置费的；

（四）擅自决定减征、免征、缓征土地闲置费的；

（五）坐支、截留或者挪用土地闲置费的；

（六）不依法履行闲置土地监督检查职责的；

（七）不依法履职造成土地闲置或者故意长期拖延未消除导致土地闲置的政府原因的，或政府原因消除后未及时告知自然资源部门、国有建设用地使用权人导致土地继续闲置的；

（八）其他在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的。

第五章 附 则

第三十七条 本实施细则所称建设用地批准文书，包括非农业建设用地许可证、建设用地批准书、建设用地规划许可证（两证合一）和国有、集体建设用地许可证。

本实施细则所称不动产权证，包括国有土地使用权证、房地产权证和不动产权证。

本实施细则所称动工开发，是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。

本实施细则所称开发建设用地面积按照实际建成的建筑基底面积核定；应动工开发建设用地总面积按整体报建方案建筑总基底面积，没有整体报建方案的，按照总用地面积×建筑覆盖率（建筑系数）核定。

本实施细则所称总投资额，是指国有建设用地使用权人直接投入用于土地开发的资金总额。总投资额及已投入资金不包括国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。总投资额、已投入资金由镇人民政府、街道办事处、工业园区管委会或区以上发展改革部门依据国有建设用地使用权人提供的佐证材料出具书面证明确认。

动工开发及中止开发建设满一年的情形，由自然资源部门根据住房城乡建设行政主管部门提供的相关证明材料进行认定。

本实施细则所指的“三十日”和“六十日”，不包含案件办理过程中鉴定、听证、公告、送达期间、提请区人民政府联席会议审议至会议纪要印发期间，以及涉嫌犯罪移送的、等待公安机关、检察机关作出决定的时间。

本实施细则所称以上，均含本数。

第三十八条 集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本实施细则有关规定执行。

横琴粤澳深度合作区内闲置土地的调查、认定和处置，可参照本实施细则有关规定执行。

第三十九条 本实施细则由珠海市自然资源局负责解释。

第四十条 本实施细则自2024年9月1日起施行，有效期至2029年8月31日。